2018-03-05
作者：光伏產業觀察
本文摘要： 黨的十九大后的新一屆全國兩會如期而至。面對新時代的三大“攻堅戰”重任，光伏行業如何落實精準脫貧和污染防治，已成為必須要直面的挑戰。 在3月4日舉行的通威集團全國兩會媒體見面會上，全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元向70余家國際、國內權威媒體介紹了他在本次兩會上的議案，并回答了媒體關注的問題。這是他在圓滿結束了20年全國政協委員履職生涯后，首次以全國人大代表身份參加全國兩會。
黨的十九大后的新一屆全國兩會如期而至。面對新時代的三大“攻堅戰”重任，光伏行業如何落實精準脫貧和污染防治，已成為必須要直面的挑戰。
在3月4日舉行的通威集團全國兩會媒體見面會上，全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元向70余家國際、國內權威媒體介紹了他在本次兩會上的議案，并回答了媒體關注的問題。這是他在圓滿結束了20年全國政協委員履職生涯后，首次以全國人大代表身份參加全國兩會。
針對光伏行業發展，劉漢元以人大議案的形式建議：面對大氣污染治理難題，要利用我國政治體制優勢，用五到十年時間，打一場空氣環境生態脫貧攻堅戰，實現“空氣脫貧”“環境脫貧”“生態脫貧”；針對目前光伏扶貧發展現狀，應提升光伏扶貧項目質量，實現適度集中化、規模化。他倡議光伏行業攜起手來，共同為保障全體國民的健康，滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，實現我國經濟、社會和環境可持續協調發展而不懈奮斗。
用五到十年時間，打一場空氣環境生態脫貧攻堅戰
在《關于發揮我國政治體制優勢 打一場空氣環境生態脫貧攻堅戰的議案》中，劉漢元代表談到，習近平總書記在十九大報告中明確指出，要加快生態文明體制改革，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，大力推進綠色、低碳和循環發展。伴隨我國經濟發展不斷加快，國內霧霾和生態環境壓力越來越大，廣大人民群眾已把呼吸到一口新鮮干凈的空氣作為一種奢侈，這事實上已成為與當年吃不飽穿不暖同樣嚴峻的問題。以光伏、風能為代表的可再生能源產業作為我國在全球最具競爭力的戰略性新興產業，作為改善國人呼吸和空氣質量的最核心產業，是與我國扶貧攻堅事業同等重要的基礎產業，我國完全可以發揮國家政治體制優勢，全力支持促進光伏、風能等可再生能源產業持續健康發展，用五到十年時間集中力量再打一場扶貧攻堅戰，讓全體國民從空氣、環境和生態貧困中徹底脫貧。
改革開放至今已整整四十年，在中國共產黨的領導下，我國取得了舉世矚目的發展成就，國內生產總值穩居全球第二，綜合國力不斷增強，全球話語權大幅提升，高鐵、光伏、航天、超級計算機等產業已成為了享譽全球的亮麗名片，中國逐漸從制造業大國轉變為制造業強國，從世界工廠轉變為世界研發基地，從中國制造轉變為中國智造，人民物質生活水平得到極大改善和提高，實現了由貧窮到溫飽再到整體小康的跨越式轉變。到2020年，我國最后7000萬貧困人口也將全部脫貧，從而在我國徹底消除貧困，這將是人類歷史上從未有過的巨大功績。
與此同時，伴隨我國經濟飛速發展，盡管國家近年來舉國之力加大環境治理，一些地區也有了明顯改善，如京津唐地區去冬到今春空氣質量就有了大幅改觀，但國內生態環境總體上仍面臨巨大壓力，長時間、大面積的霧霾天氣依然困擾著我國大部分省市，人民群眾無不渴望著能時時呼吸到新鮮干凈的空氣，仍期望著時時看到青山綠水藍天白云。以此角度看，這已成為了與當年廣大人民群眾吃不飽、穿不暖同樣嚴峻的問題，甚至衍生出了我國另一種意義上更殘酷的貧困，那就是“空氣貧困”、“環境貧困”和“生態貧困”。因此，為更有力保障全體國民的健康，滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，實現我國經濟、社會和環境可持續協調發展，我國上下迫切需要且完全有能力像今日的扶貧攻堅那樣，充分發揮政治和體制優勢，用5-10年時間再一次實現空氣、環境和生態的徹底“脫貧”。
在這場“空氣、環境和生態脫貧”的攻堅戰中，發展以光伏、風能為代表的可再生能源正是贏得戰役的主力軍。以光伏為例，作為目前人類可使用的能源中一次轉化效率最高，并且使用最簡單、最可靠、最經濟的可再生能源，光伏具備十分獨特的優勢，是當前及未來新能源發展的主要選擇。近十年來，中國光伏產業實現了從一路追趕、齊頭并進到全面超越的華麗轉身，在技術、規模、成本上已全球領先，可以說中國已經牢牢執住全球光伏產業發展的牛耳，形成了與中國高鐵同樣強大的全球影響力，中國光伏產業已成為了全球最具競爭力的戰略性新興產業，成為了改變全人類生活與發展方式的重大產業，成為了改善中國人呼吸和空氣最核心的基礎產業，是與我國扶貧攻堅事業同等重要的產業，更是人類五千年發展史上具有劃時代意義的重要產業。近年來，在光伏產業向縱深推進的過程中，一些問題也成為了阻礙產業長期、健康發展的攔路虎。
一是稅費負擔是制約光伏產業健康發展的頭號攔路虎
當前，我國光伏產業從上游的多晶硅等原材料，到中游電池片、組件等一系列元器件的生產，再到下游的光伏發電，都被全額征收各種稅費，主要包括：25%的企業所得稅、17%的增值稅及其附加，還有海域使用費、土地使用稅、印花稅、房產稅等超過20種其他稅費，就連國家補貼的發電收入都還要全部繳納增值稅及附加和企業所得稅。如再考慮社保因素，稅費將更加驚人。根據光伏發電項目數據平均測算，企業實際繳納的度電增值稅達到1毛到1毛5分。企業獲得貸款后，利息要被全額計收增值稅且不能抵扣，但銷售收入卻要按照17%稅率計算增值稅，作為成本很大占比的利息完全不能抵扣增值稅,進一步加重了企業稅費負擔。僅從光伏發電端看，每度電的稅費已經達到1毛7分到2毛3分。事實上，各類稅費成本居高不下已成為了影響光伏產業健康發展，影響其比較優勢形成，導致光伏發電需要補貼的最重要原因之一。
二是指標管控思路與市場化交易機制和規律相悖
此外，當前通過指標控制光伏發電規模的管制思路，既不符合也不利于市場化條件下產業的健康發展。但目前也有觀點提出希望將分布式光伏一并納入指標管控范圍。事實上，在過去五到十年，得益于中國光伏應用的蓬勃發展，產業鏈上中游新增產能不斷增加和更替，有效帶動了技術不斷革新和改進，設備不斷迭代升級，促使成本大幅降低，使得中國光伏產業贏得了全球發展先機及絕對的規模和成本優勢，讓歐美日韓等國在中國產業的巨大壓力下，幾乎失去了新舊更替、技術迭代的條件，被中國遠遠甩在身后。因此，產業適度規模化發展，促使設備、技術的不斷更新，是光伏成本不斷降低的關鍵因素，無論集中式還是分布式都應在條件具備時停止指標管理，倘若一味用指標壓制發展規模，成本下降速度將大大減緩。
近十年來，光伏發電成本已下降了90%，全面實現平價上網的曙光已經出現，補貼并不會無限擴大。國家能源局新能源司副司長李創軍表示，力爭在2020年實現光伏發電用電側平價上網并盡早實現發電側平價上網；清華大學能源互聯網創新研究院報告顯示，我國光伏發電更大規模應用后，在2020年前后即可實現平價上網、不再需要補貼，此前已建成項目的補貼將在2022年至2025年間達到峰值，補貼金額在1000-1750億元之間。據統計，從2008年到2017年，國家共計為煤電脫硫脫硝補貼了超過1萬億元，平均每年的補貼都在1000億元左右。為了從根本是破解我國霧霾問題，兌現習近平總書記在巴黎氣候變化大會上作出的莊嚴承諾，實現我國溫室氣體減排目標，保障光伏產業的持續健康發展顯得尤為重要，國家完全有理由、有必要、也有能力支撐產業發展過程中所需的這部分補貼。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、讓光伏產業在市場化機制下發展，摒棄用指標壓制發展規模的管理思路；2、全面清理并減免光伏行業的相關稅費；3、通過市場化機制或者政策性措施解決光伏補貼資金問題。
光伏扶貧項目應適度集中化、規模化
在《關于進一步提高光伏扶貧質量的議案》中，劉漢元代表談到，在黨的十八大報告中，習近平總書記提出到2020年全面建成小康社會的宏偉目標，并強調要讓任何一個地區、任何一個民族都不能落下。放眼中華民族五千年發展史，這是從未有過的空前偉大成就。在此背景下，加大精準扶貧力度，消除每一個絕對貧困人口，已成為中國共產黨、中國政府和全社會廣泛關注、關心的問題。作為我國最重要的產業扶貧模式，光伏扶貧取得了十分顯著的扶貧效果，但在不斷向縱深推進過程中，種種問題也相繼暴露出來，直接影響到光伏扶貧質量。
2014年10月，國家能源局、國務院扶貧辦聯合印發了《關于實施光伏扶貧工程工作方案的通知》，計劃用6年時間在全國范圍內組織實施光伏扶貧工程。自2015年在全國8省48縣啟動試點以來，光伏扶貧目前已擴大到全國16省471個國家級貧困縣，累計裝機規模近700萬千瓦，成為了產業脫貧的最有效途徑。通過實施光伏扶貧工程，已為全國150萬農戶提供了精準扶貧服務，每年為每戶增收3000元以上，相當于每年提供了45億元的扶貧資金，成為各地精準扶貧最重要的措施。作為集綠色扶貧、造血扶貧、產業扶貧為一體的高效精準扶貧模式，光伏扶貧不僅讓貧困戶年年有經濟來源，還能解決未來10年、20年甚至更長時期的經濟發展問題，真正走出了一條產業扶貧、生態發展扶貧和清潔能源建設扶貧的嶄新路子，從根本上破解了長期困擾我國絕對貧困地區“久扶仍難脫貧”，甚至今年脫貧明年又返貧的重大問題。
但當前我國光伏扶貧項目存在較為零星、分散的問題，導致實施過程當中成本居高不下，運維管理過程中相對困難。同時，光伏扶貧工作中普遍存在重前端建設，輕后期運維，甚至運維缺位的問題。針對光伏扶貧項目，地方政策往往更注重建設資金層面，對前端建設、補貼都有相關說明，但對后期運維團隊、運維資金來源等鮮有顧及。再加上光伏電站運維市場本身也存在行業標準缺失、準入門檻模糊、人員資質參差不齊、低價競爭等諸多問題，扶貧電站的后期運維不容樂觀。長此以往，發電收益將無法保證，扶貧效果必將大打折扣。
此外，光伏扶貧資金不足、融資難問題依然突出。2016年，國家發改委等五部委聯合下發了《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》，對光伏扶貧項目的資金籌措方式作了相應說明。但在執行過程中，無論是政府扶貧資金籌措，還是參與扶貧項目開發企業的融資都遭遇到很大困難。一方面，現有的國家扶貧基金已經形成固定項目，想從既有項目手中騰挪資金劃給新項目，幾乎無法執行。另一方面，根據國家能源局、國務院扶貧辦下發的《關于“十三五”光伏扶貧計劃編制有關事項的通知》，建設集中式光伏扶貧電站，政府應嚴格按照投資入股，按股分成的方式開展電站建設。電站投資結構為20%的資本金、80%銀行貸款。資本金中，政府代表貧困戶出資6%-10%，剩下10%-14%由企業出資。但在實際操作過程中，普遍存在地方政府用商業光伏電站建設指標來換取扶貧項目出資的情況，即集中式扶貧電站投資成本全部由企業負擔，等同于把商業光伏電站的建設資格“明碼標價”，用政策要求商業光伏電站分利潤給扶貧事業，更有部分地方政府未出資，但要求享有電站一定比例股權的情況。事實上，這是將光伏扶貧工作的資金壓力全部轉嫁給了企業，增大了企業的資金負擔。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、大力發展適度集中化、規模化的村級扶貧電站；2、加強對光伏扶貧項目建設質量的把控，強化村級和戶用光伏扶貧電站的運維管理，保障貧困戶收益；3、加強對光伏扶貧的金融支持力度，及時到位政府應承擔的項目建設資金。