2020-05-24
代表：劉漢元
當(dāng)前，以光伏為代表的可再生能源，已經(jīng)具備了快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)能源根本轉(zhuǎn)型的總體條件，無(wú)論是解決國(guó)內(nèi)霧霾問(wèn)題、環(huán)境和資源不可持續(xù)問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展，還是“一帶一路”走出去幫助欠發(fā)達(dá)國(guó)家跨過(guò)先污染后治理的老路，光伏產(chǎn)業(yè)都必將成為中華民族偉大復(fù)興過(guò)程中的重要推動(dòng)力量，成為當(dāng)前及未來(lái)中國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)的主要牽引力和增長(zhǎng)點(diǎn)。然而，正是這樣一個(gè)應(yīng)予鼓勵(lì)和扶持發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，一段時(shí)期以來(lái)，卻面臨沉重的補(bǔ)貼拖欠負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重阻礙了產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入前七批可再生能源補(bǔ)貼目錄的光伏電站規(guī)模僅約50GW，而截至2019年，我國(guó)光伏累計(jì)裝機(jī)超過(guò)200GW，意味著全國(guó)有3/4的已建成光伏發(fā)電項(xiàng)目還未進(jìn)入補(bǔ)貼目錄，這也導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以估計(jì)已建成項(xiàng)目的現(xiàn)金流、收益率，嚴(yán)重影響到項(xiàng)目融資。補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重制約了行業(yè)的良性發(fā)展，嚴(yán)重影響到投資企業(yè)的現(xiàn)金流，導(dǎo)致投資項(xiàng)目面臨重大經(jīng)濟(jì)損失與風(fēng)險(xiǎn)，部分企業(yè)已經(jīng)步履維艱，甚至到了生死存亡的邊緣。去年10月，財(cái)政部公布了《公開(kāi)回復(fù)<對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第9258號(hào)建議的答復(fù)>》，對(duì)于補(bǔ)貼資金拓展等問(wèn)題進(jìn)行了答復(fù)；近日，財(cái)政部又出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（財(cái)建〔2020〕4號(hào)），但兩份文件依然未提出解決拖欠問(wèn)題行之有效的辦法和措施。
為促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)于2006年1月1日，正式頒布實(shí)施《可再生能源法》，旨在通過(guò)立法保障我國(guó)可再生能源的持續(xù)健康發(fā)展，責(zé)任意義重大。此后，國(guó)家陸續(xù)頒布了陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、海上風(fēng)電、光熱發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)，確定了分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)各類(lèi)可再生能源技術(shù)發(fā)展形勢(shì)，對(duì)電價(jià)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，有力促進(jìn)了可再生能源發(fā)電市場(chǎng)的規(guī)模化發(fā)展。
根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，可再生能源標(biāo)桿電價(jià)與各地脫硫煤電標(biāo)桿電價(jià)之差，由可再生能源發(fā)展基金提供電價(jià)補(bǔ)貼，但目前可再生能源發(fā)展基金僅有一項(xiàng)資金來(lái)源渠道，即在全國(guó)范圍內(nèi)征收可再生能源電價(jià)附加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2011年，國(guó)家發(fā)改委通過(guò)省（市、區(qū)）間可再生能源電價(jià)附加資金調(diào)劑的方式，共發(fā)放8期電價(jià)補(bǔ)貼，累計(jì)補(bǔ)貼資金達(dá)到339億元。2011年底，可再生能源發(fā)展基金正式成立后，自2012年開(kāi)始，可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼由可再生能源發(fā)展基金發(fā)放。
在此過(guò)程中，可再生能源發(fā)展基金收支兩條線(xiàn)暴露出了環(huán)節(jié)多、未能應(yīng)收盡收、支付周期長(zhǎng)等許多問(wèn)題，致使補(bǔ)貼資金不足、缺口不斷擴(kuò)大，通過(guò)追繳及專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼的方式，也由于多部門(mén)多環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)問(wèn)題，遲遲未能推動(dòng)解決，未能達(dá)到《可再生能源法》立法的初衷，對(duì)國(guó)家法律的權(quán)威性造成了影響。2009年，全國(guó)可再生能源補(bǔ)貼缺口為13億元，2010年缺口為20億元，而到2015年補(bǔ)貼資金缺口累計(jì)已達(dá)到300億元左右。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查<中華人民共和國(guó)可再生能源法>實(shí)施情況的報(bào)告》：“‘十三五’期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼資金來(lái)源尚未落實(shí)，截至2018年底，累計(jì)補(bǔ)貼資金缺口達(dá)2331億元”。根據(jù)中電聯(lián)最新發(fā)布的《2019-2020年度全國(guó)電力供需形勢(shì)分析預(yù)測(cè)報(bào)告》顯示，截至2019年底，全國(guó)全口徑發(fā)電裝機(jī)容量為20.1億千瓦，比上年底增長(zhǎng)5.8%，其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量8.4億千瓦，比上年增長(zhǎng)8.7%，占總裝機(jī)容量的比重為41.9%，比上年底提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，保持了快速的發(fā)展勢(shì)頭。按照目前的發(fā)展趨勢(shì)，如果拖欠的補(bǔ)貼得不到有效改善，考慮到還有大量已建成但未納入補(bǔ)貼目錄項(xiàng)目，補(bǔ)貼缺口還將持續(xù)擴(kuò)大。
為能有效解決當(dāng)前補(bǔ)貼入不敷出，缺口不斷擴(kuò)大的問(wèn)題，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下保市場(chǎng)主體，推動(dòng)可再生能源持續(xù)健康發(fā)展，有如下建議：
一是建議參照煤炭發(fā)電補(bǔ)貼發(fā)放形式，確保可再生能源補(bǔ)貼及時(shí)發(fā)放。目前，煤電進(jìn)行脫硫、脫硝、除塵處理后，可以享受2.7分/kwh的補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼是直接加在電價(jià)中，與電價(jià)一起一次性發(fā)放，不需要再單獨(dú)申請(qǐng)，因此煤電補(bǔ)貼每年都是足額發(fā)放，從不拖欠。建議參照煤電補(bǔ)貼形式，將可再生能源補(bǔ)貼直接加在光伏、風(fēng)力發(fā)電等可再生能源電價(jià)中，由電網(wǎng)統(tǒng)一結(jié)算。針對(duì)存量補(bǔ)貼缺口，根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，建議國(guó)家財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金，一次性補(bǔ)齊歷史上拖欠的全部補(bǔ)貼。同時(shí)，完善各級(jí)政府的信用考核考評(píng)機(jī)制，形成基本的政府誠(chéng)信支付規(guī)則，不斷營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)大環(huán)境。
二是建議按照《可再生能源法》規(guī)定，對(duì)可再生能源發(fā)電實(shí)行全額保障性收購(gòu)。同時(shí)，加快推動(dòng)《能源法》出臺(tái)，進(jìn)一步明確優(yōu)先發(fā)展可再生能源，推行可再生能源電力強(qiáng)制配額制度，明確可再生能源電力在全國(guó)及各省級(jí)行政區(qū)的配額指標(biāo)，并進(jìn)行嚴(yán)格考核，促使國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家和地方的能源規(guī)劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運(yùn)行、終端能源消費(fèi)方式等，以完成可再生能源電力配額指標(biāo)為前提統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
三是充分挖掘可再生能源的綠色屬性，對(duì)于現(xiàn)有的綠證市場(chǎng)盡快啟動(dòng)強(qiáng)制配額交易。建議生態(tài)環(huán)境部盡快出臺(tái)《溫室氣體自愿減排管理辦法》，讓可再生能源項(xiàng)目能早日進(jìn)行中國(guó)核證減排量（CCER）申報(bào)、簽發(fā)，加快建立市場(chǎng)化碳交易制度，將可再生能源項(xiàng)目的綠色效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。