2021-03-01
作者：中國能源報
本次兩會期間，十一屆全國政協常委、全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元先生恪盡代表職守、認真履行職責，積極建言獻策，參與國是，反映社情民意，并主要針對制定更具前瞻性的可再生能源發展目標、減輕光伏發電企業稅費負擔、解決光伏發電補貼拖欠、理清并優化光伏發電行業管理方式等方面問題進行了認真思考和仔細調研，并提出相關的建議。
劉漢元代表談到，自工業革命以來兩百余年的時間，以煤炭、石油、天然氣為代表的化石能源，有力推動了人類歷史文明進程，但化石能源的持續使用，也在透支著人類的未來。全球氣候變暖導致的自然災害頻發，霧霾問題及資源的不可持續問題，已成為當前全人類共同面臨的巨大挑戰。加快推動可再生能源發展，加速推進新一輪能源革命已迫在眉睫。當前，以光伏為代表的可再生能源，已經具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件。隨著產業規模不斷擴大，技術不斷迭代升級，近十年來光伏發電成本已下降了90%以上，在全球許多國家和地區已成為最經濟的發電方式，并連續三年占到全球新增可再生能源裝機容量的一半以上，這其中絕大部分光伏設備都是中國制造。
他指出，2017年10月，沙特阿拉伯報出1.79美分/千瓦時的25年長期合同電價，創造了當時光伏發電價格的最低記錄。2019年，巴西、阿聯酋、葡萄牙又相繼報出1.75美分/千瓦時、1.69美分/千瓦時、1.64美分/千瓦時中標電價。2020年1月，該記錄被再度刷新，卡塔爾報出1.57美分/千瓦時的價格，約合人民幣0.11元/千瓦時，成為目前全球光伏電站最低中標電價。與此同時，我國光伏發電價格也有了大幅降低，在光照條件好的部分中西部省份，價格已經等于或者低于煤電價格。目前，我國新增光伏裝機項目約有2/3已實現平價上網，預計到2021年將全部實現平價上網。作為全球光伏制造和應用第一大國，我國本應具備絕對的成本優勢，但由于國外的稅費、財務費用、土地租金和其他相關費用較國內更低，光伏發電較國內更具成本優勢。其中，稅費負擔成為了制約我國光伏發電全面實現平價上網的最主要因素。
他介紹到，長期以來，我國光伏產業鏈上、中、下游各環節都被全額征收各項稅費，主要包括25%的企業所得稅、13%的增值稅及其附加，還有海域使用費、土地使用稅、印花稅、房產稅等多種稅費，如再考慮社保因素，稅費將更加驚人。僅從光伏發電端來看，每度電負擔的稅費8分到1毛，高達上網電價的19%到22%，超過發電成本的40%。對比來看，許多歐美國家對光伏產業的稅收扶持力度更大、針對性更強，也更具有延續性，比如德國對太陽能發電直接免征增值稅，并允許設備投資額的12.5%-27.5%進行稅額抵免；美國對于使用光伏發電系統的法人和居民，允許設備投資額的30%進行稅額抵免。
目前，根據現行上網電價結合光伏發電項目數據平均測算，企業實際繳納的度電增值稅達到3分到4分，實際稅負超過8%。近年來，國家制定了相關政策，旨在減輕光伏企業的稅費壓力，如財政部、國稅總局于2013年9月下發的《關于光伏發電增值稅政策的通知》（財稅〔2013〕66號），對光伏發電收入實行增值稅即征即退50%的政策，后于2016年7月下發文件延續了該政策，執行時間至2018年12月31日截止，到期后至今仍無新的延續性政策出臺。
對此項政策，部分媒體解讀為光伏行業的一大利好消息，但仔細分析實則不然。由于光伏電站前期投資大，投資回報期長，設計系統壽命25年，要靠多年的發電銷售收入逐步收回投資。從財務角度看，一般光伏電站的進項稅額需五到六年才能抵扣完，才可能繳納增值稅，才有可能適用即征即退50%政策。但我國光伏發電從2013年起才開始真正成規模態勢發展，近六年是發展的高速期。由此看來，只有較少經營很好的企業，才可能從2018年左右陸續開始享受此優惠政策，大部分企業還未開始享受該項稅收優惠，政策就已經不再延續執行。因此，該政策的初衷是好的，但實際執行效果卻并未達到預期。
他提出，同樣作為前期投資大、投資回報期長的水力發電項目，國家已制定并下發了多項增值稅減免政策。如財稅〔2009〕9號文件明確規定，縣級及縣級以下小型水力發電單位，可選擇按照簡易辦法依照6%征收率計算繳納增值稅。此后，財稅〔2014〕57號文件又規定將“依照6%征收率”調整為“依照3%征收率”，進一步減半征收小型水利發電項目的增值稅，切實減輕了水力發電企業的稅負。同樣作為可再生能源的光伏發電，目前卻仍承擔著超過8%的增值稅實際稅負。
此外，因光伏產業鏈各環節都需要大量固定資產投入，資金占用量大、占用時間久、投資回收期長，加上企業融資難、融資貴，因此利息成本占據了項目成本的很大比例。但與利息成本對應的增值稅卻無法取得進項稅額可以抵扣，無疑進一步加重了企業的稅費負擔。
同時，光伏發電為重資產投入，絕大多數項目均形成了大額期末留抵稅額。據不完全統計，從項目投建環節看，進項稅額占光伏電站投資成本的比例超過10%，形成了大額資金占用，加重了企業的資金壓力。2018年6月，財政部、國稅總局下發了財稅〔2018〕70號文件，對部分行業企業退還增值稅期末留抵稅額，主要包括裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業和電網企業，光伏發電項目因屬于發電企業，未納入此次退稅范圍。2019年3月，財政部、稅務總局、海關總署聯合下發的〔2019〕39號公告，決定自2019年4月1日起試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，對符合條件的企業新增加的期末留抵稅額，按60%比例予以退還。但該政策也未能解決已建成光伏發電項目的存量期末留抵稅額的消化問題。因此，既有發電項目的大額存量留抵稅額造成的資金占用壓力，仍然是行業普遍面臨的難題。
他還談到，為扶持我國光伏發電行業發展，財政部、國稅總局還于2008年下發財稅〔2008〕46號文，對符合政府規定的光伏發電企業，從項目取得第一筆生產經營收入所屬年度起，實行三年免征、三年減半征收所得稅的政策，這在一定程度上支持了光伏企業的發展。但根據光伏產業發展趨勢判斷，行業去補貼化已是必然，平價上網時代即將到來，該政策雖然起到了一定的減負作用，但在無補貼項目面臨的成本壓力、稅費壓力、資金壓力面前，無異于杯水車薪，光伏發電企業仍面臨嚴峻的生存危機。
2018年以來，在黨中央、國務院持續優化營商環境和減稅降費的總體部署下，一系列普惠性減稅降費政策相繼出臺并有效實施，切實減輕了企業稅費負擔，對中國經濟長期保持活力和全球競爭力具有重要意義。光伏產業作為國家應予鼓勵和重點扶持發展的戰略性新興產業，在享受普惠性政策的同時，亟待有產業傾斜導向的減稅降費政策出臺。以目前我國財力來看，完全有條件支撐對光伏發電的稅費減免，其對財政收入的影響微乎其微。
針對以上問題，劉漢元代表提出，在當前經濟形勢下，為進一步減輕光伏發電企業負擔，實現保市場主體、穩投資、穩就業的目標，推動產業持續健康發展，助力全面平價上網時代早日到來，從而加快我國能源革命進程，有如下建議：
一是參照小型水力發電項目的增值稅繳納政策，將光伏發電項目納入按照3%征收率簡易征收范圍；對光伏發電增值稅即征即退50%的政策盡快予以延續，并參照財稅〔2015〕74號文件關于風力發電增值稅即征即退50%的規定，暫不設定政策終止期。
二是實現利息成本進項稅額可計算抵扣。建議持續深化增值稅改革，解決抵扣難點問題，參考購進農產品進項稅額計算抵扣的方式，允許企業依據實際支出的利息費用，按貸款服務6%的稅率比例，計算可以抵扣的進項稅額。
三是對光伏發電企業實行存量期末留抵稅額退還。建議在實行增量留抵退稅的同時，對未享受存量留抵退稅的光伏發電企業實行一次性退稅，進一步減輕企業資金壓力。
四是對光伏發電無補貼項目實行所得稅免稅政策。建議在對有補貼光伏發電項目執行三年免征、三年減半征收所得稅政策的同時，對無補貼項目免征所得稅。