2024-03-06
來源：經濟日報
記者：劉暢
回溯過往，為擴大光伏等可再生能源在國內的規模化應用，加快產業轉型升級，在電價補貼機制的推動下，中國光伏行業迎來了發展的熱潮，裝機規模開始進入倍增的快車道。與此同時，我國可再生能源補貼拖欠問題十余年仍然未解。今年兩會，全國人大代表、全國工商聯副主席、通威集團董事局劉漢元主席針對穩定可再生能源補貼政策，促進行業健康可持續發展提出了相關建議。
2022年3月24日，國家發改委、財政部、國家能源局三部委聯合下發《關于開展可再生能源發電補貼自査工作的通知》，要求在全國范圍內開展可再生能源發電補貼核查工作，進一步摸清可再生能源發電補貼底數，嚴厲打擊可再生能源發電騙補行為。在第一批合規項目清單公示后，有部分未納入清單項目被曝出要求退回收到的補貼。同時，2023年1月6日，在公示兩個多月后，國家電網與南方電網分別正式發布了《關于公布第一批可再生能源發電補貼合規項目清單的公告》，本次公布的合規項目數僅占比13.4%，絕大部分項目還未核查或結束核查。本次補貼核查應是旨在厘清歷史舊賬，盡快解決拖欠問題。其中，全容量并網是本次核查的重點。但從行業發展的實際情況來看，全容量并網的具體定義來自2020年11月18日財政部辦公廳發布的《關于加快推進可再生能源發電補貼項目清單審核有關工作的通知》，明確了可再生能源發電項目全容量并網時間認定辦法。但在此之前，行業管理文件中并沒有針對全容量并網的明確定義及標準，而補貼項目大多集中在2020年之前，核查的認定標準與歷史狀況不對應。
劉漢元代表表示，回溯歷史，為擴大光伏等可再生能源在國內的規模化應用，加快產業轉型升級，2013年7月15日，國務院發布了《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，從價格、財政補貼、稅收、項目管理和并網管理等多方面提出促進光伏產業健康發展的舉措。同年8月，國家發改委根據國務院文件要求，發布了《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》，進一步完善了光伏發電項目價格政策，先后制定了三類資源區標桿上網電價（0.9元/千瓦時、0.98元/千瓦時、1元/千瓦時）和分布式光伏電量補貼標準（0.42元/千瓦時），建立了補貼資金向電網企業按季度預撥，電網企業按月轉付補貼發放機制。在電價補貼機制的推動下，中國光伏行業迎來了發展的熱潮，裝機規模開始進入倍增的快車道。
事實上，補貼資金來源于國家可再生能源發展基金，該基金依照《中華人民共和國可再生能源法》中相關規定設立，由全國范圍內征收的可再生能源電價附加和財政年度預算內安排的專項資金兩部分組成。但迄今為止，財政并未安排過專項資金。換言之，基金來源于全國人民電費里收取的可再生能源電價附加，用于加快可再生能源發展，是推動能源轉型所需要且應當給與的政策性支持。補貼實際上變成了一個清晰的收支關系，取之于全社會，用之于全社會，只是大家習慣上把它說成了“補貼”，由此造成了外界的很多誤解和不理解。
隨著國內可再生能源裝機規模快速增長，補貼開始出現缺口，并且2016年后可再生能源電價附加征收標準再未調整，導致資金來源不足，補貼缺口逐漸擴大。據中國可再生能源學會風能專業委員會測算，截至2021年底，補貼拖欠累計約4000億元，預計2028年缺口達到峰值。依照《可再生能源法》，政府肩負著“收取”和“保障支付”雙重責任，但當補貼出現缺口時，財政并未安排專項資金予以補齊，是明顯的有法不依，法律的嚴肅性、權威性沒有得到應有的維護和尊重。
劉漢元代表表示，可再生能源發電企業普遍為高負債規模、高資產負債率，政策波動將導致大量項目無法取得原計劃補貼，致使項目嚴重虧損，金融機構對發電企業貸款批復的條件將不復存在，項目現金流不能覆蓋融資本息進而產生大量的金融債務違約，或引發系統性金融風險。此外，政策反復導致項目已確認的補貼下調甚至取消，大量企業將出現大規模計提壞賬，造成資產減值。甚至一些已經出售給國企的項目，民企還有保電價的連帶責任，進一步加重了民企負擔。原本因補貼拖欠導致的全產業鏈債務傳導將進一步放大，或將出現大量企業破產倒閉，引起資本市場動蕩、影響企業投資信心。
為促進光伏、風電等可再生能源健康穩定可持續發展，劉漢元代表建議：
一是建議嚴格執行《可再生能源法》，由國家財政安排專項資金，一次性解決歷史上拖欠的全部補貼。對于中國可再生能源產業在推動全球能源轉型過程中發揮的帶頭作用、示范效應而言，對于推動我國發展方式實現根本轉變，拉動經濟增長、帶動出口、保障就業而言，這筆資金具有重要意義。
二是建議補貼核查的審核標準不能“一刀切”。要結合行業發展實際情況，按照老項目適用老辦法，新項目適用新辦法的原則，尊重歷史，全面、慎重制定判定標準。建議2020年以前的項目以首次并網時間核定上網電價，2020年之后的項目，充分考慮疫情不可抗力及供應鏈等客觀影響，將全容量并網時間要求延后半年。
三是對于已納入補貼清單的項目，及時下發補貼資金。完善各級政府的信用考核考評機制，形成基本的政府誠信支付規則，不斷營造誠實守信的社會大環境。
